N. 9 - Settembre 2008 (XL)

Organizzazioni internazionali
Dalla pace di westfalia alle ong
di Linda d'Aste

Per la nascita delle Organizzazioni Internazionali sono fondamentali 3 tappe storiche:

- Le paci di Westfalia (1648) e di Utrecht (1713), con le quali si forma un sistema internazionale fondato sulla territorialità, la sovrana uguaglianza e il dominio degli stati. Si introduce il principio di equilibrio di potenza, poiché pur senza formalizzare l’estinzione dei poteri imperiali, di fatto prendeva forma in Europa un gruppo di grandi potenze impegnate a mantenere un certo equilibrio continentale, ricercando le regole di un nuovo jus gentium  tale da assicurare che le relazioni fra i Governi fossero caratterizzate da criteri di giustizia, garantendo anche il principio di uguaglianza di tutti gli Stati, grandi e piccoli.

- Congresso di Vienna (1814 -1815), in un contesto di relazioni internazionali si dà il via a un primo tentativo di organizzazione internazionale improntato sulla consultazione e sulla responsabilità collettiva.

Tutte le grandi potenze avevano una responsabilità collettiva nei confronti del mantenimento della stabilità. Il Concerto non era “contro” alcuno Stato, ma cercava di garantire la sicurezza e gli interessi vitali di tutte le grandi potenze europee, comprese quelle sconfitte. Per la prima volta vi era la disponibilità a mettere da parte l’interesse individuale a favore di un ordine multilaterale, di un sistema internazionale. Anche se poi, comunque, le consultazioni avvennero principalmente tra le grandi potenze e non tra tutti gli stati membri.

- Società delle Nazioni (1919) prototipo strutturale di tutte le future organizzazioni  internazionali governative. Con la Società delle Nazioni si  cerca di instaurare un vero ordine multilaterale, ove tutti gli Stati membri prendono parte alle Consultazioni, collaborando per il raggiungimento di un equilibrio di potenza e di difesa collettiva tali da permettere il mantenimento della pace.

All’interno di questo contesto storico si assiste alla nascita di Organizzazioni internazionali, che inizialmente sono improntate ad affrontare problemi di coordinamento (ad esempio l’Unione telegrafica internazionale del 1865 e l’Unione postale del 1864).

Per quanto riguarda le Organizzazioni NON governative, queste nacquero ed ebbero successo perchè:

- Rispondevano al malcontento e ai problemi/necessità sociali, economici, di salute delle popolazioni causato dalle guerre, che i vari Stati non riuscivano a soddisfare(esempio la croce rossa, l’istituto di diritto internazionale),

- Lo sviluppo tecnologico, industriale, delle comunicazioni favoriva la diffusione delle loro idee e permetteva  fossero conosciute in ogni parte del mondo,

- I numerosi congressi internazionali a carattere scientifico, economico, medico… e le grandi esposizioni internazionali, luoghi di incontro,di dibattito, di scambio di idee/progetti, che permettevano la nascita di associazioni private formate da personalità esperte che avevano in comune le stesse idee e gli stessi intenti ( organizzazioni religiose, politiche, scientifiche…).

Le organizzazioni internazionali possono essere concepite in 3 modi diversi:

- come strumento dei Paesi membri, per affrontare determinate problematiche e per raggiungere gli scopi comuni prefissati;

- come luogo dove l’attività diplomatica può svolgersi all’interno di un contesto favorevole, regolato da procedure che ne agevolano lo svolgimento (primo esempio di questo “spazio” per favorire l’attività diplomatica internazionale fu l’Assemblea generale della Società delle Nazioni);

- come attori, da un punto di vista di multirateralismo, è un ruolo attivo col quale si riconosce alle Organizzazioni di vivere una vita propria, poiché in grado, in base al contesto storico, politico, sociale in cui via via si trovano, di modificare dall’interno, considerando, sempre il diritto internazionale, il loro statuto/scopi/finalità ampliando la loro sfera di interessi. Esempio è stata la politica preventiva del Segretario Generale dell’Onu Hammarskjold in tema di peacekeeping, nonostante i fondatori dell’Onu, all’epoca, non lo avessero considerato un compito esplicito dell’Organizzazione.

Si distinguono in 2 gruppi fondamentali:

- Organizzazioni Intergovernative, create con un accordo internazionali di almeno 3 Stati;

- Organizzazioni non governative, associazioni private di individui singoli e/o enti, che operano in almeno 3 Stati.

Organizzazioni Intergovernative (OIG):

Sono  la forma più avanzata di cooperazione fra Stati. Si sviluppano dalla necessità che Nazioni e Governi hanno di riunirsi in una arena/spazio neutrale dove dibattere, prendere in considerazione interessi e problematiche, che a livello di singola nazione/Stato non riuscirebbero a tutelare/risolvere e quindi questo li spinge alla cooperazione .

Ognuna nasce legalmente con la creazione e la firma da parte di tutti i membri, di un accordo internazionale, sotto forma di statuto, trattato, convenzione, che rappresenta la costituzione dell’Organizzazione, in quanto vi sono specificate le proprie finalità, strumenti, e metodi operativi. In questo modo ogni organizzazione Intergovernativa ha una propria personalità giuridica, diversa da quella degli Stati che la compongono, e è legalmente e penalmente soggetta al diritto internazionale.

Ognuna è anche dotata di un principio di specialità: gli Stati che le compongono attribuiscono loro dei poteri/ dei diritti internazionali tali da permetter il conseguimento degli interessi/scopi comuni che promuovono (non hanno competenza generale).

Sono dotate di struttura istituzionale permanente generalmente composta da:

- Assemblea Generale: organo plenario ove tutti i membri dell’organizzazione sono rappresentati (i membri godono tutti di uguale posizione, secondo il principio democratico), si riunisce una volta all’anno, ma anche in caso di sessioni di emergenza. Ogni stato membro può avervi più rappresentanti, ma ha comunque diritto a esprimersi con un solo voto. Suoi poteri sono: discutere, studiare, esaminare qualunque questione o argomento rientri nei fini della Carta delle Nazioni.

- Un Organo Esecutivo, ad esempio per l’ONU è il Consiglio di Sicurezza: organo permanente, la cui presidenza viene assunta a rotazione, seguendo l’ordine alfabetico dei membri, da tutti gli Stati (ciò avviene anche per la Comunità Europea). I membri dell’Organizzazione, ma non del Consiglio, possono partecipare alle discussioni che coinvolgono i suoi interessi, ma senza aver diritto di voto. Ha la responsabilità del mantenimento della pace e può decidere l’imposizione di sanzioni o anche il ricorso ad azioni di forza.

- Un Organo Tecnico Amministrativo, ad esempio per l’ONU è il Segretariato: il cui capo è il Segretario generale (più alto funzionario amministrativo dell’organizzazione), nominato dall’Assemblea generale su proposta del Consiglio di Sicurezza. Rientrano tra i suoi compiti: presentare annualmente all’Assemblea una relazione sul lavoro svolto dall’ONU; richiamare l’attenzione del Consiglio di Sicurezza su determinate questioni, qualora le ritenga minaccia per la pace e la sicurezza internazionale.

I funzionari del Segretariato devono lealtà all’Organizzazione indipendentemente da                  qualunque sollecitazione o richiesta degli Stati di origine. Possono esserci altri organi, ad esempio per l’ONU: il Consiglio economico e sociale  (ECOSOC), organo ausiliario dell’Assemblea generale, col compito di assicurare il coordinamento di tutte le attività in materia economica, sociale e di protezione dei diritti umani; la Corte Internazionale di Giustizia, con sede all’ Aja, col compito di risolvere controversie giuridiche tra Stati, o di essere interpellata per un parere consultivo.

Le OIG per composizione si distinguono in :

Universali, cui unico requisito per l’adesione è l’acquisizione di personalità internazionale da parte dei singoli soggetti, seguendo comunque specifiche procedure di ammissione. (esempio l’ONU)

Particolari, accolgono esclusivamente soggetti che si trovano in determinate condizioni. Queste OIG si distinguono, a loro volta in base all’appartenenza geografica: Organizzazioni regionali (esempio Organizzazione per l’Unità Africana), sub regionali, continentali, globali. Oppure in base alle affinità politiche e ideologiche: ad esempio il Consiglio d’Europa richiede ai propri membri, oltre all’appartenenza geografica, anche il carattere democratico dell’ordinamento giuridico interno.

In base alla sfera d’azione si distinguono in:

- a vocazione generale, cui esempio più importante è l’ONU

- a vocazione settoriale, in quanto incentrano la loro attività in settori specifici

Le ONG,  a differenza delle precedenti non sono di diretta emanazione degli Stati, in quanto sono organizzazioni indipendenti, private composte da privati cittadini (persone fisiche) e/o associazioni (persone giuridiche) con in comune gli stessi scopi/fini/interessi.

Loro fondamentali caratteristiche sono l’assenza dello scopo di lucro, il carattere associativo e volontario gratuito a vantaggio di terzi e l’essere create con un atto di diritto interno dello Stato dove hanno Sede.

Sono dotate di struttura istituzionale democratica generalmente composta da:

- Assemblea generale, è l’organo supremo, plenario.

- Consiglio di Amministrazione, è l’organo burocratico, i cui rappresentanti sono eletti dall’Assemblea generale.

- Comitato Esecutivo, nominato dall’Assemblea generale o dal Consiglio Amministrativo. Vi fanno parte anche il Vice presidente e il Tesoriere.

Il presidente, viene eletto dall’Assemblea Generale, per i propri meriti e qualità distintive. Rappresenta la ONG, invece per le ONG è nella sua persona che viene “collocata geograficamente” la sede dell’organizzazione. Ha poteri di supervisione su tutta l’attività della Ong. La sua carica è predeterminata nello Statuto, generalmente è di durata pari all’intervallo che intercorre tra due Assemblee generali, può quasi sempre essere rieletto. Talvolta (ad esempio per l’istituto internazionale delle Casse di Risparmio) è anche Presidente del Consiglio di Amministrazione e del Comitato Esecutivo.

Il segretariato, dirige l’attività quotidiana della Ong, prepara i rapporti periodici e annuali, esegue le delibere dell’ Assemblea Generale, del Consiglio di Amministrazione e del Comitato Esecutivo.

Talvolta vi è anche il Bureau, organo esecutivo ristretto, composto da:

- un Presidente

- un Vice Presidente

- un Segretario generale che svolge i compiti di routine quotidiana.

Per quello che riguarda le ONG en l’AIR, sono organizzazioni che per scelta vogliono mantenere la propria autonomia e indipendenza rifiutando qualunque vincolo con ogni Stato (creando, però, dei problemi a livello di diritto internazionale per la loro natura giuridica). Un esempio è l’ Istitut de Droit International, il cui statuto prevede che la sede coincida col domicilio del segretario generale.

Ne esistono di 3 tipi:

- quelle che alla nomina di ogni nuovo Presidente cambiano anche la loro sede

- quelle che cambiano sede seguendo un principio di rotazione periodica

- quelle che hanno sedi disseminate in diversi paesi.

La natura giuridica delle ONG:

Sono subordinate al diritto interno dello Stato ove hanno la propria sede, dove vengono considerate semplici associazioni di diritto interno, nonostante il carattere internazionale.

Per la legislazione italiana, in materia di diritto internazionale, per quanto concerne le ONG e le loro attività e responsabilità , bisogna considerare come Legge regolatrice quella dello Stato che ne abbia riconosciuta la nazionalità. Nel caso la ONG sia stata riconosciuta in più di uno Stato, si dovrà allora preferire quello con cui esistono i legami più forti, nel quale sia collocata la sede principale. Qualora, invece, nessuno Stato ne abbia riconosciuto la nazionalità, allora si dovrà applicare il criterio sussidiario dello Stato ove la ONG ha la propria sede.

Con la legge n. 49 del 26/2/1987, “Nuova disciplina della cooperazione dell’Italia con i Paesi in via di sviluppo”, le ONG, in Italia, vengono identificate come quelle Organizzazioni che, dopo un’istruttoria molto selettiva, ottengono dal Ministero degli Esteri un riconoscimento di idoneità per la gestione di progetti di cooperazione.

Il successo delle ONG è dovuto a diversi motivi:

- innanzitutto alla loro attività di informazione che le ha rese anche organi di diffusione e promozione di idee e progetti. Ha permesso loro di coinvolgere sempre più enti e soprattutto  individui, in ogni parte del mondo, coinvolgendoli emotivamente e a volte anche attivamente in prima persona riportando tramite i mass-media, documentari, volantini, conferenze, manifestazioni… la quotidianeità, le informazioni e i dati circa problemi e realtà delle quali, altrimenti, non avranno/non avrebbero (parlando di coloro che sono entrati a far parte in prima persona di una Ong dopo averla “conosciuta”) potuto mai avere un contatto diretto. Tramite questa opera di coinvolgimento e di “pubblicità” circa il loro operato, i loro progetti, il loro fabbisogno sono riuscite a arricchirsi sempre più in risorse umane, grazie all’impegno diretto dei cittadini, e all’ apporto di fondi economici, aumentando, di conseguenza, la loro efficienza, la loro qualità e il loro prestigio anche agli occhi dei Governi, che quindi sempre più spesso ricorrono a loro, per consultazioni (art. 71 Carta dell’ONU riconosce alle ONG lo status consultivo in materie di loro competenza) e cooperare nella realizzazione di progetti, soprattutto a carattere socio-sanitario, culturale, educativo, tecnico.

- la loro autorevolezza e competenza tecnica, dovuta al fatto che ogni ONG nasce per interesse e progetti in uno specifico settore, non sono a carattere generale, ma specializzate. Questo loro carattere settoriale rende difficile una loro classificazione, soprattutto perché, attraverso la loro attività e il conseguente aumento delle risorse disponibili, incentivano la formazione di nuovi partner groups grazie ai quali possono rendere i loro progetti e il loro operato sempre più selettivo, finalizzato e competente.

- poiché le Istituzioni governative sembrano più attente a  perseguire interessi finanziari e commerciali che a dare ascolto alle esigenze e alle aspettative di coloro verso i quali sono ritenuti a essere responsabili, altro motivo di successo delle ONG è proprio la loro vicinanza e attenzione ai problemi della “gente” ( tra sindacati e ONG c’è molta cooperazione) e all’essere libere da vincoli burocratici, in quanto organizzazioni private.